III КВАРТАЛ 2022Г. - 55 баллов 
– Согласно действующему законодательству, сегодня существует несколько участников рынка перевозок, взаимоотношения между которыми им регулируются. Это грузоотправители, грузополучатели, экспедиторы, операторы подвижного состава, владельцы железнодорожных путей необщего пользования, перевозчики, владельцы инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования. В законопроекте к ним подключается еще и торговая площадка, упоминаемая как электронная торговая площадка. Все эти стороны в процессе перевозок непосредственно или косвенно взаимодействуют между собой. Так вот, предложения ОАО «РЖД» подвергают изменению около половины регулируемых взаимоотношений между ними. Такой объем предлагаемых изменений позволяет оценить их как масштабные.
– Что предлагают авторы законопроекта? Давайте перейдем непосредственно к анализу нововведений.
– Давайте. В первую очередь необходимо упомянуть о том, что ст. 12, п. 1 № 17-ФЗ и ст. 5 № 18-ФЗ в новой редакции закрепляют схему доступа грузовладельцев к услугам по перевозке грузов только через операторов подвижного состава. Согласно предлагаемым изменениям, перевозки должны осуществляться в вагонах операторов. При этом допускается, что и перевозчик может иметь грузовые вагоны, но не в обязательном порядке. Следовательно (учитывая норму действующей ст. 12 № 18-ФЗ о праве перевозчика отказать в рассмотрении заявки на отправку грузов в его вагонах, если он не имеет в собственном парке соответствующего подвижного состава), грузовладельцу нет (и впредь не будет) смысла обращаться с заявкой на перевозку напрямую к РЖД. Собственных вагонов единственный перевозчик не имеет, а с рынка привлекать их не хочет и не обязан. В результате стихийно сложившееся посредничество операторов в доступе грузовладельцев к услуге по перевозке грузов после внедрения предлагаемых изменений в № 17-ФЗ и № 18-ФЗ юридически закрепляется и становится единственно возможной формой доступа.
Практика последних 15 лет показала, что, когда перевозчик не работает напрямую с грузоотправителями, а оператор не обладает функционалом перевозчика, значительная часть грузовладельцев голосует против железнодорожных вариантов перевозок ногами. Поэтому закрепление схемы отношений, когда перевозчик единственный, но без вагонов, а операторы имеют ограниченный функционал, но без них нет доступа к перевозкам, приведет к дальнейшему ограничению грузовой базы железнодорожного транспорта.
– Такому ограничению можно что-либо противопоставить?
– В принципе если бы нынешние операторы захотели консолидироваться, то могли бы добиться появления независимых перевозчиков в отдельных сегментах рынка. Нынешнее законодательство это позволяет, фиксируя множественность перевозчиков. Если они консолидируются на позиции необходимости развития конкуренции в сфере перевозок грузов, то в отдельных сегментах рынка независимые от ОАО «РЖД» перевозчики смогут начать работать даже при нулевой поддержке со стороны РЖД.
С другой стороны, при сохранении нынешней схемы организации рынка перевозок с единственным перевозчиком представляется необходимым донастроить нормы железнодорожных законов, чтобы у перевозчика имелась возможность работать с клиентурой напрямую. В частности, из ст. 12 № 18-ФЗ необходимо исключить основания для отказа в согласовании заявок на перевозки грузов по причине отсутствия у перевозчика лично ему принадлежащих грузовых вагонов. Вместо этого в данную статью следует включить норму о праве перевозчика привлекать вагоны, необходимые ему для выполнения поступающих заявок.
В то же время нет оснований сомневаться, что если речь пойдет о коммерчески состоятельных перевозках, то операторы изыщут и предоставят для них вагоны по ставкам текущей конъюнктуры.
Вполне достаточно, чтобы операторы планировали и содержали тот парк, который необходим для выполнения ими обязанностей, предусмотренных п. 10 Положения об основах правового регулирования деятельности операторов железнодорожного подвижного состава и их взаимодействия с перевозчиками, утвержденного постановлением правительства РФ № 626 от 25 июля 2013 г. Обеспечение вагонами перевозок особо значимых, да даже и малозначимых грузов до тех пор, пока на железной дороге не появятся независимые перевозчики, должно являться функцией единственного перевозчика, который обязан при необходимости привлекать вагоны на рынке, а применительно к особым ситуациям – закупать и содержать собственный парк вагонов.
Для четкого изложения предмета и существенных условий договоров операторов с перевозчиком и с владельцем инфраструктуры необходимо также внести в № 17-ФЗ положения, отделяющие функции владельца инфраструктуры от функций перевозчика в том случае, когда они совмещены в одном лице, чтобы при заключении договора с РЖД как с владельцем инфраструктуры в него включались именно инфраструктурные отношения, а при заключении аналогичного договора с ОАО «РЖД» как с перевозчиком – отношения из перевозок грузов.
– Обязанность операторов возить социально значимые грузы можно назвать изменением системы перевозок?
– Без сомнения, появление в законопроекте понятия особо значимых грузов, определяемых правительством РФ, является странным нововведением. Создается впечатление, что есть такие грузы, которые никто из операторов не хочет (в принципе!) обеспечивать вагонами, и предоставление подвижного состава под перевозки таких грузов возможно исключительно в принудительном порядке. Можно с уверенностью утверждать, что если оператору предложат ставку фрахта вагонов, которая соответствует текущей конъюнктуре и особенностям перевозки груза, в том числе особо значимого, то подвижной состав будет предоставлен, еще и конкурс надо будет проводить среди желающих.
При этом следует обратить внимание на то, что предложениями ОАО «РЖД» предусматривается ввод обязанности неких назначенных операторов предоставлять вагоны под перевозки особо значимых грузов, но при этом не предусматривается внесение в закон аналогичной обязанности ОАО «РЖД» выполнять такие перевозки. Если инициатива ОАО «РЖД» получит продолжение, необходимо дополнить ее вменением этой обязанности перевозчику. Наиболее естественное место в № ФЗ-18 для такой нормы – это ст. 11.
– А как Вы оцениваете предложения РЖД по закреплению в законодательстве возможности преференций по допуску на узкие места в обмен на инвестиции в инфраструктуру? Это предложение само по себе уже достаточно революционно.– В предложениях РЖД как бы само собой подразумевается, что договоры с перевозчиком – это договоры с ОАО «РЖД», а оно не только выполняет перевозки грузов, но и владеет инфраструктурой. Значит, договариваясь об инвестировании инфраструктуры, можно заодно получить некие преференции в части перевозок. Однако гражданским и железнодорожным законодательством такие хитрые схемы договорных отношений, когда грузоотправитель через голову перевозчика договаривается об инвестировании инфраструктуры, которой он сам непосредственно не пользуется и заказчиком объектов которой не является, так как не является перевозчиком, а перевозчик, не заявляющий себя в качестве владельца инфраструктуры, соглашается принять от грузоотправителя деньги для инвестирования и при этом дает тому некие преференции по доступу и оплате перевозок, не предусмотрены.
В этой связи следует еще раз поставить вопрос о разделении договорных отношений ОАО «РЖД» с заинтересованными инвесторами в качестве владельца инфраструктуры и договорных отношений РЖД с грузовладельцами в качестве перевозчика.
Также негативно следует оценить предложение о включении в № 18-ФЗ новой статьи 11.1, в соответствии с которой на сети железных дорог будут сформированы специальные полигоны с ограниченными пропускными и провозными способностями, где выполнение норм законодательства будет определяться самим ОАО «РЖД» по соглашениям с грузоотправителями. Впервые делается попытка использовать инфраструктурные диспропорции железнодорожного транспорта для извлечения локальных и мелких по своей сути выгод для владельца инфраструктуры и монопольного перевозчика и тем самым ослабить его ответственность и мотивацию к повышению эффективности управления перевозочным процессом.
Известно, что даже при успешной реализации национальных проектов в части железнодорожной инфраструктуры узкие места сохранятся на сети дорог и после 2026 года. В этой связи вполне актуально ставить вопрос о специальной государственной программе по ликвидации узких мест и восстановлению резервов пропускной способности сети железных дорог. А на ближайшее время необходимо создать для ее владельца сильные стимулы, способные побудить и понудить его обеспечивать соответствие инфраструктуры прогнозируемым объемам перевозок и нормам ПТЭ.
Читайте интервью полностью в № 18 (2019 г.) журнала РЖД-Партнер. Ознакомиться с позицией Г. Давыдова по данному вопросу в полном объеме можно в № 8 и 9 журнала «Бюллетень транспортной информации» за 2019 год.
